Der stellvertretende Vorsitzende der US-Notenbank für Aufsicht, Michael Barr, führt die Forderung nach höheren Kapitalanforderungen für Banken mit Vermögenswerten von 100 Milliarden US-Dollar oder mehr an. Banken und ihre Verbündeten sagen, dass die Bemühungen der Gesamtwirtschaft schaden könnten. Fotografin: Anna Rose Layden/Bloomberg
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Während sich die Bundesaufsichtsbehörden darauf vorbereiten, neue Kapitalregeln vorzuschlagen, ist eine Debatte darüber entstanden, was strengere Anforderungen für die Fähigkeit der Banken zur Unterstützung des Wirtschaftswachstums bedeuten könnten.
Mehrere Bankengruppen schickten diese Woche einen Brief an den Vorsitzenden der US-Notenbank, Jerome Powell, in dem sie warnten, dass eine Erhöhung der Kapitalanforderungen weitreichende negative Auswirkungen auf die Realwirtschaft haben werde. Die Gruppen argumentierten, dass solche Kosten „sowohl in der akademischen Forschung als auch, was noch wichtiger ist, in der Praxiserfahrung allgemein anerkannt“ seien.
Banken haben drei Möglichkeiten, Kapital aufzubauen: Gewinne einbehalten, Risiko in der Bilanz reduzieren oder schrumpfen. Alle drei Optionen führen dazu, dass weniger Gewinne an die Anleger ausgeschüttet werden und erhöhen somit die Kapitalkosten der Banken. Aber wie sich dies auf die Kreditvergabe auf Bankenebene auswirkt, ganz zu schweigen von der Gesamtwirtschaft, ist schwer zu entschlüsseln.
„Was wir von den Gegnern höherer Kapitalanforderungen am meisten hören, ist eher qualitativer Natur und basiert nicht auf belastbaren Daten“, sagte Alexa Philo, leitende politische Analystin bei der Verbraucherschutzgruppe Americans for Financial Reform und ehemalige Prüferin der Federal Reserve Bank. „Ich habe keine glaubwürdige datengestützte Studie gesehen, die diesen Fall bestätigt.“
Die Forschungsergebnisse zu diesem Thema sind sehr unterschiedlich. In einem Arbeitspapier der niederländischen Zentralbank De Nederlandsche Bank aus dem Jahr 2015, in dem wissenschaftliche Studien zu den Auswirkungen von Kapitalanforderungen aus den 1980er Jahren untersucht wurden, heißt es, dass nach einigen Schätzungen eine Erhöhung des erforderlichen Kapitals um 1 Prozentpunkt zu einer Verringerung der Kreditvergabe führt zwischen 1,2 % und 4,5 %. Allerdings heißt es in der Überprüfung auch, dass unklar sei, ob solche Rückgänge auf ein schrumpfendes Angebot an verfügbaren Krediten oder auf eine sinkende Nachfrage von Kreditnehmern zurückzuführen seien.
In ähnlicher Weise ergab eine von der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich im Jahr 2019 durchgeführte Überprüfung der wissenschaftlichen Literatur zu Kosten und Nutzen von Kapital, dass eine Erhöhung der Kapitalanforderungen um einen Prozentpunkt zu einem Rückgang des BIP um 0,16 % oder einem jährlichen Produktionsverlust von rund 42 Milliarden US-Dollar führen könnte . Dasselbe Papier stellt jedoch auch fest, dass „das Bankkapital in normalen Zeiten offenbar nicht negativ mit dem Kreditwachstum oder dem BIP-Wachstum korreliert“, während höhere Kapitalniveaus nachweislich die Kreditvergabe in Krisenzeiten unterstützen.
„Es gibt viele sehr unterschiedliche Ergebnisse, daher können wir einige sehr grundlegende Binsenweisheiten aufstellen, allerdings mit einigen Vorbehalten“, sagte Peter Earle, ein Ökonom am American Institute for Economic Research. „Das erste ist, dass die Auswirkungen der Änderungen von [capital] Die Anforderungen an die Kreditvergabe werden teilweise von der Wirtschaft beeinflusst, in der dieser Wandel stattfindet.“
Die größten Auswirkungen der bevorstehenden Änderungen dürften Banken mit einer Bilanzsumme zwischen 100 und 250 Milliarden US-Dollar zu spüren bekommen. Im Rahmen der endgültigen Umsetzung des internationalen Regulierungsrahmens Basel III möchten die Aufsichtsbehörden die erhöhten risikobasierten Kapitalanforderungen auf diese Bankenkategorie ausweiten. Michael Barr, stellvertretender Vorsitzender der US-Notenbank für Aufsicht, hat außerdem vorgeschlagen, dass diese Banken verpflichtet werden sollten, langfristige Schulden zu halten, um potenzielle Verluste aufzufangen – ein weiteres kostspieliges Mandat.
Für Banken mit Vermögenswerten zwischen 100 und 250 Milliarden US-Dollar ist das aktuelle Umfeld nicht ideal für den Aufbau von Eigenkapital. Viele dieser sogenannten großen Regionalbanken haben aufgrund der Bankenkrise im vergangenen Frühjahr immer noch mit geringeren Einlagen und niedrigen Aktienwerten zu kämpfen.
Neben höheren Finanzierungskosten wird erwartet, dass die Erträge einiger dieser Banken auch durch ihr relativ hohes Engagement in notleidenden Vermögenswerten wie gewerblichen Immobilienkrediten beeinträchtigt werden. Komal Sri-Kumar, ein unabhängiger Wirtschaftsberater und Fellow am Milken Institute, sagte, diese Dynamik bringe die Regulierungsbehörden in eine schwierige Lage.
Wenn diesen Banken höhere Kapitalstandards auferlegt werden, bevor sie sich vollständig von den jüngsten Belastungen erholt haben, besteht die Gefahr, dass sich ihre Probleme verschärfen, sagte Sri-Kumar. Dies erhöht die Gefahr einer möglichen „Kreditklemme“, bei der genügend Banken gleichzeitig die Kreditvergabe reduzieren, um spürbare Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft zu haben. Gleichzeitig, so stellte er fest, deuten die Misserfolge der Silicon Valley Bank, der Signature Bank und der First Republic Bank darauf hin, dass bei den großen Regionalbanken eine gewisse Kapitalunzulänglichkeit bestehe und das Zeitfenster für die Umsetzung der notwendigen Reformen nur für eine begrenzte Zeit geöffnet sein werde.
„Es ist wahrscheinlich der ungünstige Zeitpunkt, nach mehr Kapital zu suchen, wenn die Kapitalbeschaffung so schwierig und teurer ist, aber andererseits müssen sie sich der politischen Gegenreaktion sehr bewusst sein, wenn sie die Regulierung nicht erhöhen.“ Anforderungen“, sagte er. „Der Kongress schaut zu und wird sagen: ‚Nun, Sie hatten bereits im März eine Krise. Habt ihr nichts gelernt? Warum habt ihr die regulatorischen Bedenken nicht verschärft?‘ Wenn Sie also Michael Barr sind, sehe ich keinen Weg, wie Sie aus diesem Schlamassel herauskommen.
Barr, der in einer Rede am Montag seine Ansichten zur Kapitalreform darlegte, betonte, dass Kapitalreformen noch lange nicht abgeschlossen sind, geschweige denn umgesetzt werden. Die Fed, die Federal Deposit Insurance Corp. und das Office of the Comptroller of the Currency werden diesen Sommer eine gemeinsame Mitteilung über die vorgeschlagene Regelsetzung herausgeben, die eine monatelange öffentliche Kommentierungsphase einläuten wird. Danach werden die Regulierungsbehörden noch mehrere Monate brauchen, um die Eingaben zu verarbeiten und die endgültigen Standards entsprechend anzupassen. Barr hat außerdem darauf hingewiesen, dass die Banken nach der Verabschiedung der Regeln noch Jahre Zeit haben werden, sich an die Vorschriften zu halten.
Untersuchungen, darunter ein von der Federal Reserve Bank of Cleveland veröffentlichtes Arbeitspapier, zeigen jedoch, dass die Marktkräfte Banken häufig dazu drängen, neue Vorschriften vor Ablauf ihrer gesetzlichen Frist einzuhalten. Während die Regulierungsbehörden die mit neuen Kapitalanforderungen verbundenen Fristen anpassen können, um den wirtschaftlichen Bedingungen Rechnung zu tragen, sind einige Kritiker weiterhin besorgt, dass selbst die Ankündigung neuer Kapitalanforderungen ausreichen könnte, um eine Wirtschaft zu destabilisieren, die allgemein als instabil gilt.
„Das ist genau das Gegenteil von dem, was das US-Finanzsystem braucht, da wir mit der wachsenden Wahrscheinlichkeit einer Rezession und einer Kreditklemme konfrontiert sind“, sagte der Abgeordnete Andy Barr, R-Ky., diese Woche in einer Erklärung.
Befürworter höherer Kapitalstandards argumentieren jedoch, dass der Rückgang der Kreditvergabe nach früheren Kapitalerhöhungen darauf zurückzuführen sei, dass Banken risikoreiche Aktivitäten eingeschränkt hätten, die kaum Auswirkungen auf die Realwirtschaft hätten.
Dennis Kelleher, Leiter der Verbraucherschutzgruppe Better Markets, sagte, die Reduzierung der Kredite nach der Umsetzung der ersten Phase der Basel-III-Reformen sei das Ergebnis des Rückzugs der Banken aus der Subprime-Hypothekenkreditvergabe und dem Verzicht auf besicherte Schuldverschreibungen und andere „sozial nutzlose“ Kredite. Finanzinstrumente.
„Mehr Kreditvergabe ist nicht unbedingt objektiv gut. Sie kann zu Kreditblasen und anderen Stressherden führen“, sagte Kelleher. „Die Frage sollte nicht sein, ob für jeden möglichen Kreditnehmer genügend Kredit zur Verfügung steht. Die Frage ist, ob der Kredit, der an die reale produktive Wirtschaft geht, fließt.“
Andere sagen, dass die Erhöhung der Kapitalanforderungen für die größten Banken eine Ergänzung zu den laufenden Bemühungen der Fed sein könnte, die schnell steigenden Kosten durch eine Eindämmung der Wirtschaftstätigkeit einzudämmen. Diese Dynamik könnte es den Gesetzgebern, die die Fed aufgefordert haben, bei der Eindämmung der Inflation aggressiver vorzugehen, politisch erschweren, auch gegen höhere Kapitalanforderungen zu argumentieren, sagte Michael Redmond, ein ehemaliger Ökonom des Finanzministeriums und der Kansas City Fed.
Redmond, heute Politikökonom bei Medley Advisors, sagte, die Erhöhung der Kapitalanforderungen für Banken mit einem Vermögen von 100 Milliarden US-Dollar oder mehr könnte tatsächlich dazu beitragen, die Wettbewerbsbedingungen zwischen großen und kleineren Banken anzugleichen – die empfindlicher auf steigende Zinsen reagieren, da sie tendenziell mehr zahlen für Kerneinlagen als ihre größeren Konkurrenten.
„Kritiker sagen, dass dies die Kreditvergabe einschränken und kleinen Unternehmen schaden wird, die auf Bankkredite angewiesen sind. Aber ich bin mir nicht so sicher, ob das als Kritik an diesem Plan sinnvoll ist, weil die Fed bereits versucht, die Kreditvergabe einzuschränken.“ durch die Geldpolitik“, sagte Redmond. „Mir ist nicht klar, dass es einen Vorteil hat, die Kredite nur durch die Geldpolitik einzuschränken, anstatt ihre Ruder in die gleiche Richtung zu rudern und die Kredite im gesamten Bankensystem einzuschränken, indem man auch die Kapitalstandards für die großen Banken erhöht.“
Während wissenschaftliche Studien zu Kosten und Nutzen von Bankkapital eine breite Palette an Daten hervorgebracht haben, gibt es einige gemeinsame Ergebnisse. Höhere Kapitalstandards erhöhen die Kosten für Banken und viele dieser Kosten werden an Kreditnehmer und Kunden weitergegeben. Diese Trends gehen häufig mit einem geringfügig langsameren Wirtschaftswachstum einher.
Gleichzeitig schneiden besser kapitalisierte Bankensysteme in Krisenzeiten typischerweise besser ab, was zu weniger wirtschaftlichen Verlusten führt. Da besser kapitalisierte, weniger risikoreiche Banken auch auf günstigere Schulden zugreifen können – obwohl diese Einsparungen durch höhere Eigenkapitalkosten übertroffen werden – halten einige Kapitalbefürworter es für falsch, die Debatte um Regulierungen als eine Wahl zwischen Wirtschaftswachstum und Finanzstabilität zu betrachten.
„Die Behauptung, dass wir ein fragiles Bankensystem tolerieren müssen, um das Wirtschaftswachstum aufrechtzuerhalten, ist Unsinn“, sagte Marc Jarsulic, Chefökonom der Interessenvertretung Center for American Progress. „Banken, die mehr Eigenkapital zur Finanzierung ihres Geschäfts einsetzen, werden seltener zahlungsunfähig, wenn Vermögenswerte in ihren Bilanzen an Wert verlieren. Dies wird dazu beitragen, produktionsmindernde Episoden finanzieller Instabilität zu reduzieren.“
Jarsulic fügte hinzu, dass höhere Kapitalanforderungen die Banken vorsichtiger machen werden, wen und was sie finanzieren, da das Abwärtsrisiko für die Aktionäre größer sei.
Bankengruppen sind sich darin einig, dass das Halten einer ausreichenden Kapitalmenge der Schlüssel zum Schutz der Finanzstabilität und zur Aufrechterhaltung der Kreditvergabe in Krisenzeiten ist. Sie behaupten jedoch, dass sie bereits über ausreichend Kapital verfügen, und verweisen auf die Ergebnisse des Fed-Stresstests vom letzten Monat und auf ihre kollektive Fähigkeit, den jüngsten Ereignissen in der realen Welt, einschließlich der COVID-19-Pandemie und der Serie von Bankenpleiten in diesem Frühjahr, standzuhalten.
„Die Quintessenz: Diese neuen Basler Kapitalanforderungen würden es Banken jeder Größe nur noch schwerer machen, die Bedürfnisse ihrer Kunden, Klienten und Gemeinden zu erfüllen“, sagte Rob Nichols, Präsident der American Bankers Association, diese Woche in einer Erklärung. „Politische Entscheidungsträger, die immer wieder die Breite und Tiefe unseres Bankensystems als Quelle der Stärke anführen, haben noch nicht gezeigt, dass diese Reformen diese einzigartige Bankenvielfalt bewahren oder die erheblichen Kosten für die US-Wirtschaft aufwiegen werden.“
—Ebrima Sanneh hat zu diesem Bericht beigetragen.
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