MÜNCHEN/KÖLN – Die durch Russlands Krieg in der Ukraine ausgelöste Energiekrise hat in vielen Ländern heftige Debatten darüber ausgelöst, ob Windfall Profits, die Energieunternehmen jetzt erzielen, besteuert werden sollten. Während diese Frage alle Unternehmen betrifft, die Kohle, Gas oder Öl produzieren, stehen derzeit die Stromproduzenten im Fokus. Da ein hoher Gaspreis die Strompreise flächendeckend in die Höhe treibt, können Anbieter mit Kraftwerken, die andere Brennstoffe oder erneuerbare Energien nutzen, extrem hohe Gewinne erzielen. Und die immense Belastung der Verbraucher durch steigende Strompreise hat den politischen Druck erhöht, „ungerechtfertigte“ Gewinne zu besteuern.
Natürlich stoßen Windfall-Steuern auf grundsätzliche Einwände in Bezug auf Steuersymmetrie und Vertrauen in geltende Steuerregeln. Angesichts des Ausmaßes der jüngsten Energiepreiserhöhungen will die Politik die Gewinne der Energieunternehmen dennoch abschöpfen, ebenso wie sie andere Unternehmen vor ungerechtfertigten Verlusten durch die Krise schützen will.
Das ist verständlich. Doch wenn die Politik auf diesem Weg beharrt, muss sie sich der erheblichen Umsetzungsprobleme bewusst sein, auf die sie dabei stoßen wird. Wenn sie nicht richtig verwaltet wird, könnte jede auferlegte Windfall-Gewinnsteuer die heutige Energieknappheit noch verschlimmern.
Die Branche verstehen
Im Falle der Stromwirtschaft bemängeln Kritiker nicht nur hohe Gewinne, sondern auch die Regulierung der Preisbildung – also das sogenannte Marktdesign. Nach dem vorherrschenden Merit-Order-System entspricht der Marktpreis dem Angebotspreis des teuersten Kraftwerks, dessen Kapazitäten noch benötigt werden. Derzeit haben Gaskraftwerke aufgrund des ungewöhnlich hohen Gaspreises tendenziell die höchsten Kosten, während die Kosten für erneuerbare Energien und Kernenergie kaum gestiegen sind.
Da Kraftwerke ihren Strom nicht unter variablen Kosten anbieten und ein homogenes Produkt wie Strom nicht zwei Marktpreise haben kann, ergibt sich daraus, dass in Zeiten hohen Stromverbrauchs beim Einsatz von Gaskraftwerken der Strompreis bei liegt mindestens den sehr hohen variablen Kosten (Grenzkosten) der Gaskraftwerke entsprechen.
Stromerzeuger aus Erneuerbaren Energien oder Atomkraft erhalten demnach einen Preis, der weit über ihren variablen Kosten liegt. Der entstehende Überschuss würde im Normalfall die Fixkosten decken und als Investitionsanreiz dienen. Derzeit ist die Differenz zwischen dem Strompreis und den Grenzkosten dieser Anbieter jedoch so groß, dass über die Deckung der Fixkosten hinaus häufig erhebliche Zusatzgewinne zu erwarten sind.
Hinzu kommt, dass zumindest in weiten Teilen des deutschen Strommarktes Anbieter aufgrund regulatorischer Maßnahmen, die Investitionen in neue Kern- und Kohlekraftwerke verhindern, nicht frei in den Markt ein- und austreten. Fehlende Investitionsanreize in Form von Überschüssen über den variablen Kosten dürften daher kaum zu weiteren Verzerrungen führen.
Dasselbe Kalkül lag letztlich auch der Steuer zugrunde, die die Bundesregierung nach der Katastrophe von Fukushima 2011 von den Atomkraftwerksbetreibern erhob. Doch sei daran erinnert, dass das Bundesverfassungsgericht 2017 gegen diese Steuer entschieden und die Regierung zur Rückzahlung der eingenommenen Gelder verurteilt hat.
Einige Kommentatoren sehen im Merit-Order-Regime ein spezielles Marktsystem, das in der aktuellen Situation ungeeignet ist. Aber dieses Argument ist irreführend. Die Merit Order ist eine normale Angebotskurve, die auf Wettbewerbsmärkten entsteht, auf denen homogene Güter gehandelt werden. Auf Märkten für Rohstoffe wie beispielsweise Kupfer oder Weizen gibt es meist Produzenten mit sehr unterschiedlichen Kosten, aber alle bekommen (im Prinzip) den gleichen Preis.
Im Strommarkt muss sich dieser Preis an den variablen Kosten des teuersten stromerzeugenden Kraftwerks orientieren. Die Produktion erfolgt in der Reihenfolge der Kosten – von günstig bis teuer – und auch der letzte Produzent braucht einen kostendeckenden Preis. Das gilt nicht wegen einer besonderen Strommarktregel, sondern weil Wettbewerb so funktioniert. Aus analogen Gründen darf der Preis im Marktgleichgewicht nicht größer sein als die kleinste Zahlungsbereitschaft der Stromkäufer. Ein Marktpreis in Höhe der durchschnittlichen Zahlungsbereitschaft wäre ebenso unerreichbar wie ein Marktpreis in Höhe der durchschnittlichen variablen Kosten.
Auch die oft kritisierte „Kopplung“ von Strom- und Gaspreis folgt nicht aus einer speziellen Strommarktregel oder Regulierungsvorschrift an der Strombörse. Vielmehr spiegelt es wider, dass die Preise von den Kosten abhängen und Gas ein zentraler Kostenfaktor für Gaskraftwerke ist. Eine Änderung der Merit Order oder der Berücksichtigung von Gaspreisen im Strommarkt kann daher nicht allein durch eine Änderung der Regeln der Strombörse erreicht werden. Das bedeutet zwar nicht, dass eine Windfall Tax zwangsläufig den Strommarkt lahmlegen muss, aber es bedeutet, dass die Sache nicht so einfach ist, wie manche glauben.
Wer bezahlt?
Zusätzliche Gewinnsteuern können im Energiebereich auf verschiedene Weise eingeführt werden, grundsätzlich stellt sich jedoch die Frage, wie die zu versteuernden Gewinne definiert werden. Eine Option besteht darin, den bestehenden Ansatz zur Gewinnbesteuerung zu verwenden, bei dem die erste Aufgabe darin besteht, zu definieren, wer unter die Regelung fällt. Dann könnte Energieunternehmen ein Einkommensteuerzuschlag auferlegt werden, wodurch der auf ihre Gewinne angewandte Steuersatz erhöht würde.
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Geht man so vor, besteht die größte Herausforderung darin, festzulegen, welche Unternehmen die höhere Steuer zahlen sollen und wie viel sie zahlen sollen. Auf den ersten Blick scheint dies einfach zu sein. Aber Energieunternehmen, die Strom produzieren oder mit Öl und Gas handeln, gehen oft auch anderen Aktivitäten nach. Es ist nicht einfach, Aktivitäten zu unterscheiden, die einen höheren Steuersatz rechtfertigen, und solche, die dies nicht tun, und dasselbe gilt für Industrieunternehmen, die ihre eigenen Kraftwerke betreiben – sowohl den Strom selbst verbrauchen als auch ihn teilweise ins Netz einspeisen. Zusätzliche Probleme ergeben sich, wenn man Einnahmen erst ab einer bestimmten Rentabilitätsschwelle besteuern will.
Eine weitere Reihe von Vorschlägen konzentriert sich auf den Strommarkt und sieht vor, einen Teil der Erlöse aus Verkäufen abzuschöpfen, deren Preis ein bestimmtes Niveau übersteigt. Eine solche Umlage würde von der Art der Stromerzeugung abhängig gemacht, wobei alle Kraftwerke außer Gaskraftwerken der Abgabe unterliegen würden. Der Schwellenwert würde über – aber nicht zu weit über – den variablen Kosten der teuersten nicht gasbetriebenen Anlagen liegen.
Übersteigt der Strompreis den Schwellenwert, wird ein Teil der Differenz zwischen diesem Preis und dem Schwellenwert besteuert. Bei richtiger Festlegung des Schwellenwerts würde die Steuer immer dann erhoben, wenn die Stromnachfrage so hoch ist, dass sogar Gaskraftwerke mit ihren derzeit sehr hohen Kosten eingesetzt werden müssen. Um die abschreckende Wirkung auf Investitionen zu dämpfen, könnten neue Kraftwerke von der Steuer ausgenommen werden – obwohl die Anleger möglicherweise bereits ihre Prognose geändert haben, um in Zukunft mit zusätzlichen Gewinnüberschusssteuern zu rechnen.
Hüten Sie sich vor unbeabsichtigten Folgen
Eine Variante dieses Vorschlags ist die Einführung einer bedarfsgerechten steuerfinanzierten Förderung von Gaskraftwerken, so dass die variablen Kosten der Gasstromerzeugung sinken und der Marktpreis für alle anderen Anbieter dem Preis entspricht die Gaskraftwerke abzüglich der Förderung. Der Staat würde gewissermaßen den Strom aus den Gaskraftwerken kaufen und günstig verkaufen und damit den Marktpreis drücken.
Ein absehbares Problem bei dieser Methode ist, dass durch die Preissenkung für die Verbraucher auch der Anreiz sinkt, Strom zu sparen, gerade wenn die Gaskraftwerke laufen. Haushalte und Unternehmen würden mehr verbrauchen, und dieser Bedarf müsste durch den Einsatz von mehr Gas bei der Stromerzeugung gedeckt werden. Der Gaspreis würde steigen, Gas würde anderswo fehlen, und die Regierungen würden mit zusätzlichen Kosten konfrontiert, anstatt Einnahmen zu erzielen, die an die Bedürftigsten weitergegeben werden könnten. Je mehr Strom Unternehmen und Haushalte verbrauchen, desto stärker würden sie entlastet – bis der Vorrat zur Neige geht. Wie jüngste Erfahrungen Spaniens mit einer Variante dieser Idee zeigen, haben Subventionen den erheblichen Nachteil, den Energieverbrauch in die Höhe zu treiben.
Bei einer Besteuerung aller Kraftwerke außer Gaskraftwerken gibt es solche Nachteile nicht; aber dieser Ansatz bringt ganz eigene Herausforderungen mit sich. Erstens ist der Großhandelspreis, da Strom häufig an Terminmärkten gehandelt wird, kein Indikator für die tatsächlich anfallenden Gewinne. Ein Stromproduzent, der seinen Strom zwei Jahre vor der Produktion verkauft hat, um sich gegen Risiken abzusichern, kann heute nicht von hohen Preisen profitieren.
Da der an Terminmärkten verkaufte Strom zudem meist nicht nach einzelnen Kraftwerken aufgeschlüsselt ist, lässt sich nicht feststellen, welche Erlöse mit welcher Technologie erzielt werden. Eine Lösung dieses Problems könnte darin bestehen, die gesamte Stromproduktion einer Umlage zu unterwerfen, beispielsweise unter der Annahme eines „durchschnittlichen“ Absicherungsprofils für eine bestimmte Kraftwerkstechnologie, unabhängig davon, wo und zu welchem Preis der Strom tatsächlich verkauft wurde. Unternehmen, die nachweisen können, dass ihre Gewinne niedriger sind als mit dieser Methode berechnet, würden dann Rabatte erhalten.
Ein wichtiges Risiko jeder Form von Gewinnabschöpfung besteht darin, dass sie die Energieversorgung straffen und damit die Krise weiter verschärfen kann. Grundsätzlich wird ein Stromversorger, der außerordentlich hohe Gewinne einfährt, die Produktion nicht kürzen, nur weil die Gewinne nach Besteuerung nicht mehr ganz so hoch sind, sofern sie noch erheblich sind. Das Angebot auf einem Markt kann jedoch abnehmen, wenn die Hersteller die Möglichkeit haben, ihr Angebot auf andere Märkte zu verlagern, auf denen Gewinne keiner Windfall-Steuer unterliegen.
Soll die Steuer beispielsweise gezielt im Day-Ahead-Markt erhoben werden, könnten Anbieter diese leicht umgehen, indem sie auf andere Plattformen wie Regelenergiemärkte ausweichen. Sie könnten Energie auch ins Ausland liefern, wenn entsprechende Transportmöglichkeiten vorhanden sind. Und wenn die Steuer falsch angewendet wird, könnte die Merit-Order gestört werden, indem weniger effiziente Kraftwerke zuerst laufen, weil die Umlage ihre variablen Kosten nicht richtig angesetzt hat. Die Erfahrung mit Gewinnabgaben im US-Ölsektor zeigt, dass sie die Produktion tatsächlich reduzieren können.
Klare Prioritäten
Wie wir gesehen haben, wirft eine Gewinnabgabe erhebliche rechtliche und wirtschaftliche Umsetzungsprobleme auf. Sie würde mit Ausweichmanövern beantwortet, und Konstruktionsfehler würden die Energiekrise verschärfen. Bei der Umsetzung müssten die Behörden daher besonderes Augenmerk darauf legen, zu verhindern, dass die Umlage die Stromversorgung reduziert, die Gasnachfrage erhöht oder die Effizienz des Strommarktes beeinträchtigt (zumal kein erkennbares Marktversagen im Stromgroßhandel vorliegt). Beispielsweise müsste die Steuer europaweit oder zumindest in einer größeren Gruppe von Ländern eingeführt werden.
Die Europäische Kommission hat bereits eine Abgabe auf überschüssige Gewinne von Energieunternehmen außerhalb des Stromsektors vorgeschlagen. Die Gewinne aus der Öl- und Gasförderung in den EU-Ländern sind jedoch tendenziell sehr begrenzt, was darauf hindeutet, dass die Priorität auf den Gewinnen im Stromsektor liegen sollte. Bei aller Problematik einer direkten Umlage auf den Strompreis ist es am besten, auf bestehende Steuerinstrumente wie die Einkommensteuer zurückzugreifen oder diese zumindest ergänzend zu nutzen. Gleichzeitig darf die europäische Politik nicht vergessen, dass die unmittelbare Herausforderung darin besteht, Einnahmen und Kosten umzuverteilen, die wirkliche Lösung der Krise jedoch ein umfassender Ausbau der Energieversorgung ist.
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